تمامی حقوق مادی و معنوی این سایت متعلق به مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی می باشد.

ضرورت طرح

نظام بانکی کشور از معضلاتی جدی مانند وجود مشکلات خلاهای قانونی عدیده، وجود شبهات جدی در ربوی بودن عملکرد بانک‌ها، اجرای صوری بخش عمده‌ای از عقود بانکی، عدم پوشش کامل نیازهای تأمین مالی، وضعیت بحرانی بانکها از حیث تراز دارایی ها و مطالبات معوق رنج می‌برد. چاره اندیشی برای رفع این معضلات و جلوگیری از محقق شدن آنها در آینده، مستلزم اصلاحات قانونی مناسب است. طرح پیشنهادی مجلس در حد وسع طراحان و تیم مشورتی آنها، تلاش نموده است که نسخه پیش نویس قانونی مناسب در این حوزه را ارائه نماید. در این نوشته برآنیم تا به تعدادی از ضعف های موجود در نظام بانکی کشور اشاره نموده و سازوکارهای پیش بینی شده در طرح برای رفع این اشکالات را توضیح دهیم. برخی از این نقاط ضعف به شرح ذیل می باشند:

الف وضعیت نامناسب تجهیز سپرده ها و تخصیص آن در قالب عقود مختلف

وضعیت فعلی اجرای عقود بانکی (در بهترین حالت و در صورت عدم اجرای صوری عقود) به‌گونه‌ای است که بانک‌ها در تجهیز سپرده‌ها از مردم وکالت عام داشته و بنا به صلاحدید خود منابع تجهیز شده را در قالب عقود مختلف تخصیص می‌دهند. این امر اگر چه انعطاف‌پذیری بانک‌ها در تخصیص منابع را افزایش داده است اما در عمل منجر به ناکارایی در تخصیص منابع بانکی، غیر شفاف بودن و عدم امکان ناپذیری رصد جریان منابع، افزایش امکان صوری شدن اجرای عقود، پیچیدگی حسابداری عملیات بانکی مبتنی بر عقود و ایجاد زمینه برای سوءاستفاده بانک‌ها و مرتبطین آن‌ها گردیده است.

در طرح پیشنهادی امکان ارائه تسهیلات مقید به عقدی شده است که طی آن سپرده گیری انجام می‌شود. به‌عبارت‌دیگر، در این طرح به سپرده‌گذار این امکان داده‌ شده است که به صلاحدید خود نوع تسهیلاتی (قرض‌الحسنه، جاری، سرمایه‌گذاری عام، سرمایه‌گذاری خاص یا خرید اوراق بهادار اسلامی) که سپرده وی در آن صرف می شود را انتخاب نماید. بر این اساس، بانک‌ها می‌توانند استخر سپرده‌های قرض‌الحسنه، استخر سپرده‌های جاری و استخر سرمایه‌گذاری عام را تشکیل دهند که طبق آن منابع هر استخر باید صرف تسهیلاتی از همان نوع گردد. بانک‌ها از ارائه تسهیلات کلان از محل استخر سرمایه‌گذاری عام منع شده‌اند تا بتوانند از این محل تعداد بیشتری از متقاضیان من‌جمله خانوارها و بنگاه‌های کوچک و متوسط را تأمین مالی کنند. بانک‌ها می‌توانند به‌منظور تأمین مالی شرکت‌ها و سازمان‌های بزرگ نیز بنا به درخواست آن‌ها از اوراق با بازدهی معین (صکوک) استفاده نمایند.

 

ب اجرای صوری عقود

متأسفانه یکی از مشکلات جدی نظام بانکی کشور رواج استفاده صوری از عقود مختلف است. این امر به حدی رایج است که تلقی عمومی مبنی بر ربوی بودن اصل فعالیت های نظام بانکی در عین برخورداری از پوشش اسلامی را ایجاد نموده است. باید توجه نمود که در عقود ربوی (بر مبنای قرض)، انتقال مالکیت به نحو صحیح صورت می پذیرد و تنها بهره مرتبط با این عقود محل اشکال می باشد. اما در صورت اجرای صوری عقود اسلامی حتی مالکیت نیز منتقل نمی شود و در مقایسه با عقود ربوی اثرات وضعی به مراتب شدیدتری بر این تسهیلات مترتب می باشد. بنابراین اهمیت این مورد بیش از پیش آشکار می شود.

در طرح مجلس برای مقابله با این معضل، ضمن تفکیک فرایند تجهیز و تخصیص در هر یک از انواع عقود، راهکارهای متعدد و مکملی اندیشیده شده است:

1. گسترش ابزارهای مالی اسلامی برای پوشش نیازهای مختلف فعالان اقتصادی

یکی از دلایل رواج اجرای صوری عقود، محدودیت ابزارها و عقود مصرح در قانون می باشد، به ‌طوری ‌که در صورت اجرای واقعی عقود، شرایط متفاوت و نیازهای متعدد مشتریان بانکی در موارد گسترده‌ای بدون پاسخ می ماند. متعاقباً کارکنان بانک‌ها نیز برای اجابت نیاز مشتریان، ناگزیر به استفاده صوری از عقود شده و به ‌مرور این امر تبدیل به رویه اصلی شده و قبح آن از بین رفته است. بر این اساس، یکی از ملزومات جلوگیری از اجرای صوری عقود، تعبیه ابزارهای مالی اسلامی کافی در قانون می‌باشد.

2. مشروط کردن استفاده از عقود پیچیده (نظیر مشارکت) به استفاده از سازوکارهای اجرائی مناسب

یکی از عقودی که به ‌شدت مورد استفاده صوری قرارگرفته است، عقد مشارکت می‌باشد. در واقع اجرای صحیح و واقعی این عقد مستلزم توانایی کافی بانک و همچنین انگیزه وی برای استفاده از این عقد می باشد.

به‌منظور اطمینان از توانایی کافی بانک، در طرح پیشنهادی بانک‌ها تنها هنگامی مجاز به استفاده از عقود مشارکت در تخصیص منابع هستند که سازوکار اجرای آن را تهیه نموده و تأییدیه شورای فقهی بانک مرکزی را دریافت نمایند. یکی از معیارهای شورای فقهی برای تأیید سازوکار دریافتی امکان راستی آزمایی اجرای عقد خواهد بود. هم چنین به ‌منظور انگیزه دهی به بانک‌ها برای طراحی چنین سازوکارهایی، فعال بودن آن‌ها در عقود با بازدهی نامعین به‌عنوان یکی از معیارهای رتبه‌بندی بانک‌ها پیشنهاد شده است.

3. استفاده از برخی سازوکارهای ضمانت کننده جعل ناپذیری در حد امکان

به‌منظور اطمینان نسبی از اجرای واقعی عقود با بازدهی معین و ارتقاء جعل ناپذیری، سازوکار واریز پول به‌حساب شخص ثالث، مورداستفاده قرارگرفته است.

 

ج عدم تغذیه مناسب فعالیت های اقتصادی توسط نظام بانکی

چالش مهمی که اکثر بنگاه‌های تولیدی و به ویژه بنگاه‌های اقتصادی کوچک و متوسط را در ورطه ورشکستگی گرفتار نموده است، تنگنای تأمین مالی می‌باشد. درواقع، به دلیل وضعیت بحرانی بانک‌ها (که تبیین آن مجالی دیگر می‌طلبد) بخش عمده سپرده‌گذاری مردم در بانک‌ها صرف تسویه سود یا اصل و سود سپرده‌ دوره‌های قبلی و اعطای تسهیلات به مرتبطین (ولو کسانی که بدهی‌های معوق دارند) می‌گردد. در این شرایط اخذ تسهیلات از نظام بانکی تنها به کمک روش هایی نظیر ارتباط با دلالان (و پرداخت حق‌العمل‌های دلالی قابل‌توجه) یا با قبول نرخ‌های بسیار بالا ممکن می باشد. با توجه به بانک محور بودن نظام تامین مالی کشور به نظر می رسد جهت بهبود وضعیت نیاز به تدوین قوانین مناسب برای فعالیت بانکها در این حوزه احساس می شود.

برای برون رفت از وضعیت فعلی در میان‌ مدت و بلند مدت نیاز به اصلاحات قانونی و ساختاری می باشد که کلیت طرح (و خصوصاً فصول مربوط به عملیات بانکی و شفافیت) بر این اساس تعبیه‌شده است، اما در کوتاه ‌مدت نیز برای ایجاد اشتغال و تحریک مؤثر تولید باید راهکارهای جداگانه‌ای در نظر گرفته شود. طرح پیشنهادی مجلس برای این منظور بانک‌ها را مکلف می‌نماید که رسوبات حساب‌های جاری خود (که با نرخ صفر از مردم تجهیز نموده‌اند) را با سپرده‌های مردم در سرمایه‌گذاری عام، به‌منظور تأمین مالی تسهیلات خرد ترکیب نموده و نرخ اعطای تسهیلات به بنگاه‌های کوچک و متوسط را کاهش دهند. این امر می‌تواند منبعی برای توسعه بنگاه‌های کوچک و متوسط و متعاقب آن ایجاد اشتغال در کوتاه‌مدت تلقی گردد.

 

د مشخص نبودن وظایف بانک مرکزی به عنوان تنظیم گر نظام بانکی

یکی از مشکلات موجود نظام بانکی عدم تبیین دقیق وظایف بانک مرکزی متناسب با کارکردهای تنظیم‌گری سازگار با بانکداری اسلامی می باشد. طرح پیشنهادی مجلس در هر یک از زیر بخش‌های فصل پنجم که مربوط به عملیات بانکی است، وظایف و کارکردهای بانک مرکزی را نیز به‌دقت تبیین نموده است:

1. حفظ شان آمریت قانون و تغییر ماهیت توصیه ای آن

یکی از دلایل عدم توجه شایسته به قانون عملیات بانکی بدون ربا (مصوب سال ۱۳۶۲) ماهیت توصیه‌نامه‌ای اکثر مواد آن می باشد. در واقع، عمده مواد مطرح‌شده در این قانون با عبارت “بانک‌ها می‌توانند …” شروع ‌شده است که نشان‌دهنده حسن ظن بیش‌ازحد نگارندگان قانون به بانک‌ها و مسئولین عالی‌رتبه آن‌ها است. حسن ظنی که متأثر از فضای اول انقلاب امری طبیعی به نظر می رسد. به‌ این‌ ترتیب، قانون مذکور ساختاری توصیه‌ای پیداکرده و در عمل قانون پولی و بانکی مصوب سال ۱۳۵۱ که منافاتی با یک نظام بانکی ربوی نداشته و تا حد زیادی مقوم آن است، راهنمای عمل شده است. در طرح مجلس این ایراد با بیان دقیق بایدها و نبایدها برطرف شده است.

2. کاهش دخالت در تعیین نرخ های سود بانکی

با توجه به اینکه تسعیر و قیمت‌گذاری در شرایط عادی مورد تأیید فقه نیست، در طرح پیشنهادی مجلس در مواردی که تسهیلات گیرنده جزء فعالان اقتصادی بزرگ باشد، قیمت‌گذاری در ارتباط با نرخ سود حذف‌شده و به توافق طرفین واگذار گردیده است. همچنین به بانک مرکزی تکلیف شده است که در تعیین نرخ سایر حوزه‌ها عدد مورد توافق آحاد اقتصادی را مورد ملاحظه قرار دهد.

3. تشکیل صندوق های سرمایه گذاری خطرپذیر جهت تامین مالی فعالیت های نوآورانه و دانش بنیان

به‌منظور تحقق اقتصاد دانش‌بنیان و توسعه فعالیت‌های نوآورانه و پیشران اقتصاد کشور، در طرح پیشنهادی، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری می‌توانند صندوق‌های سرمایه‌گذاری خطرپذیر با هدف تأمین مالی فعالیت‌های نوآورانه پر ریسک به ‌صورت مشارکت واقعی در سود و زیان ایجاد نمایند.

 

ه انعطاف ناپذیری وثائق بانکی تامین مالی خرد

یکی از مهم‌ترین موانع تأمین مالی خانوارها و بنگاه‌های کوچک و متوسط عدم دسترسی به وثیقه موردنیاز بانک‌هاست. در این طرح اولا وثیقه‌های موردقبول بانک‌ها توسعه پیداکرده و انواع اموال منقول و غیرمنقول، سپرده‌های بانکی مدت‌دار، اوراق گواهی سپرده سرمایه‌گذاری، سهام شرکت‌ها، اموال و دارائی‌های فکری، سفته، ضمانت اشخاص ثالث، بیمه‌نامه اعتباری شرکت‌های بیمه و… قابل‌قبول شمرده‌شده اند و ثانیاً در طرح پیشنهادی مقدمات تشکیل مؤسسات تضمین تعهدات که بر اساس تجربیات جهانی دسترسی بنگاه‌های کوچک و نوآور را به اعتبار تسهیل می‌کند، فراهم‌شده است.

 

و شفافیت و پاسخگویی نظام بانکی

فقدان شفافیت کافی باعث افزایش فساد در فعالیت های مختلف نظام بانکی شده است. بازیگران مختلف نظام بانکی نیز شامل کارکنان موثر بانکها، مشتریان حقیقی و حقوقی و خود بانکها به دلیل عدم شفافیت حاکم بر این نظام انگیزه کافی برای افزایش کارآمدی و کارایی ندارند.

یکی از وجوه مهم طرح مجلس گنجاندن فصلی تحت عنوان شفافیت و پاسخگویی نظام بانکی به ‌منظور افزایش کارایی و کارآمدی می‌باشد. از کارکردهای این سرفصل می‌توان به موارد زیر اشاره نمود:

1. حذف زمینه های فساد و ناکارایی

در این فصل سعی شده است که سازوکارها و تمهیدات قانونی لازم برای شفاف‌سازی، ثبت و یکپارچه‌سازی اطلاعات جامع موردنیاز به‌منظور ارزیابی عملکرد، رتبه‌بندی و رصد فعالیت‌های مختلف نظام بانکی فراهم گردد. متعاقباً احتمال کشف فساد، تبانی و کم‌کاری در سیستم افزایش‌یافته و فعالان مختلف اقتصادی، کارکنان بانک‌ها و مسئولین مؤثر نظام بانکی به دلیل اجتناب از تبعات منفی آن، تا حد امکان از ارتکاب خلاف و فساد خودداری خواهند نمود.

2. افزایش انگیزه بازیگران مختلف نظام بانکی در راستای ارتقای عملکرد این نظام

این فصل سازوکارها و بسترهای قانونی لازم و کافی برای رتبه‌بندی و امتیازدهی به بازیگران مؤثر نظام بانکی مشتمل بر بانک‌ها، مشتریان حقیقی و حقوقی و مسئولین مؤثر بانک‌ها و بانک مرکزی را مبتنی بر عملکرد آن‌ها تدارک دیده است. بر این اساس، هر یک از این بازیگران در راستای ارتقاء عملکرد در خصوص وظایف و کارکردهای محول شده دارای انگیزه می باشد و بنابراین ملزومات انگیزشی لازم برای ارتقای عملکرد کل نظام فراهم می‌آید.

3. افزایش اعتماد عمومی به نظام بانکی

یکی از زیر بخش‌های مهم فصل شفافیت و پاسخگویی، چاره‌اندیشی حقوقی لازم و کافی جهت ارائه عمومی شاخص‌های عملکردی و رتبه‌بندی بازیگران مؤثر نظام بانکی است. این امر ضمن نجات مشتریان بانک‌ها از حالت ابهام و سردرگمی در فرایندهای سپرده‌گذاری و اخذ تسهیلات، به‌مرور منجر به افزایش اعتماد عمومی به‌ نظام بانکی شده و می‌تواند منابع مالی مردم را از فعالیت‌های سفته بازانه و غیرمولد به سمت نظام بانکی سوق دهد.

 

ز رشد فناوری ها و ضرورت استفاده از ظرفیت های آنها در نظام بانکی

با توجه به رشد روزافزون بخش هایی نظیر فناوری اطلاعات، صنعت مخابرات و ... ضرورت استفاده از این ظرفیت ها در سیستم بانکی و به طور مشخص در بانکداری الکترونیک مشهود است. با توجه به خلاء قانونی که این حوزه با آن مواجه است و برای رفع این کاستی در طرح پیشنهادی مجلس فصلی جداگانه برای بانکداری الکترونیک تدوین شده است.